Angst voor het onvolkomene, gecombineerd met doorgeschoten public management-denken binnen de overheid. Deze verschijnselen zitten de publieke dienstverlening in de weg. We moeten terug naar de acceptatie van het onvolkomene en het onbestuurbare van het leven. En in het kielzog: naar acceptatie van onvolkomenheid en onbestuurbaarheid in de publieke dienstverlening.
Politici en ambtenaren zouden zich meer faciliterend kunnen opstellen voor de professionals die de publieke dienstverlening daadwerkelijk realiseren. Juist daarvan wordt de publieke dienstverlening effectiever en ook nog eens goedkoper.
De normatieve dwangbuis
We weten ontzettend veel. We weten hoe we kinderen moeten opvoeden. We weten wat bijdraagt aan effectief onderwijs. We weten hoe we mensen kunnen motiveren weer aan het werk te gaan. We weten hoe we slikproblemen van oude dementerende mensen kunnen hanteren. Duizenden wetenschappers van over de hele wereld doen onderzoek en publiceren hun resultaten, zodat anderen daarmee verder kunnen. Wat weten we eigenlijk niet?
En al gauw denken we – bewust of onbewust – dat door al die kennis de publieke dienstverlening (scholen, werkbedrijven, zorginstellingen, jeugdhulporganisaties) volmaakt kan zijn. Die kunnen al die kennis toch gewoon inzetten? Dat ‘volmaaktheidsdenken’ merk je als er iets ernstigs gebeurt, bijvoorbeeld een moeder die haar kind doodt terwijl ze jeugdhulp krijgt. En dan steekt verontwaardiging de kop op. Hoe kan dit nou? Die hulpverleners hadden dit moeten zien aankomen en hadden eerder moeten ingrijpen! En al gauw is er de collectieve woede, kritiekloos door de media in miljoenen huiskamers gebracht.
En dan volgt de onvermijdelijke zin: dit had voorkómen kunnen worden!
Veel politici – gelukkig niet allemaal! – buitelen over elkaar heen om te laten zien dat ze de maatschappelijke onrust verstaan, je moet tenslotte laten zien goed te weten wat er in de samenleving omgaat. Ze roepen de verantwoordelijke minister naar de Tweede Kamer. De jeugdhulp, een overheidstaak, heeft gefaald! Wat gaat u doen, doen, doen?! De positie van de verantwoordelijk topambtenaar wordt onhoudbaar. Misschien moet de minister ook z’n consequenties maar trekken.
Ik hoor zelden een minister bij zo’n incident, want dat is het, zeggen: “Ja mensen, we leven in een allesbehalve volmaakte wereld. Soms gaan dingen gruwelijk fout, zonder dat het iemand is aan te rekenen. En nee, ik ga niemand ontslaan.”
Integendeel, de minister praat nogal eens mee met onze verontwaardigde volksvertegenwoordigers en laat spoorslags een onderzoek uitvoeren. Het onderzoek doet een aanbeveling: de wet wordt aangescherpt. Er komt meer controle op de uitvoering. Er komt een actieprogramma met een ronkende titel. En een meldpunt natuurlijk. Maar over die onhaalbare norm, daar praten maar weinig mensen over.
Als barbertje hangt, ebt de woede weg. De norm is bevestigd. Het ideaal is weer een stapje dichterbij gekomen. En zo ontstaat een dwangbuis. Een normatieve dwangbuis. En wie raken daarin bekneld? Dat zijn de publieke dienstverleners, de leraar, de werkconsulent, de zorgmedewerker, de jeugdhulpverlener. Bij hen slaat de angst toe. De jeugdhulpverlener denkt: “Als men van mij eist dat er niets bij ‘mijn’ gezinnen mag gebeuren, durf ik het werk dan nog te doen?” En in het kielzorg van de publieke dienstverleners raken ook hun leidinggevenden in de knel. En uiteindelijk ook de ambtelijk opdrachtgevers, de beleidsmedewerkers en de publieke bestuurders zelf.
Erg hè? Het wordt nog erger.
Doorgeschoten public management-denken
Bij de overheid werken veel universitair opgeleide mensen, nogal eens in het vak ‘public management’. Ze denken na over de vertaling van wetten naar de uitvoering. De meesten van hen hebben geen ervaring met hoe het er echt aan toegaat in de uitvoering, maar dit belet hen niet de uitvoering te lijf te gaan met besturingsmodellen en managementtaal.
Een goed voorbeeld is de jeugdzorg. Stond de jeugdhulpverlening te ver van de burger af, dan was het beter om de gemeenten de regie te geven. Gemeenten kennen hun burgers wel, zo is de gedachte, en kunnen dus maatwerk leveren. De VNG, een belangrijke speler in de vertaling van wetten naar de uitvoeringspraktijk, werkt ijverig mee. Slimme mensen bedenken handreikingen, standaard beleidsregels, productcodes voor de verschillende vormen van jeugdzorg en verantwoordingstructuren, want ja het moet allemaal wel een beetje bestuurbaar blijven. Want zo werkt dat in de wereld van public management.
Op papier ziet het er allemaal geweldig uit. Weer een stap dichterbij een volmaakte overheid. De minister verdedigt de beleidsregels met verve. Onze volksvertegenwoordigers gaan grif akkoord. Er worden jeugdzorgregio’s opgericht, gemeenten nemen nieuwe beleidsmedewerkers aan. En de kosten moeten in de hand gehouden kunnen worden. Dus productcodes krijgen tarieven, er komen aanbestedingsprocedures en budgetplafonds. Jeugdzorgaanbieders gaan aan de slag. En accountants moeten natuurlijk wel de rechtmatigheid en doelmatigheid controleren. Want wee je gebeente als jeugdzorgaanbieders er met de pet naar gooien.
Maar wat is het effect op de mensen die de publieke dienstverlening dagelijks in de praktijk brengen, de publieke dienstverleners? Nou, in ieder geval raken ze de ondersteuning van hun leidinggevende kwijt, want die is de hele dag bezig met administratief gedoe: productcodes die niet passen op de hulpvraag, urenverantwoording die niet goed loopt, maandrapportages maken, verantwoordingsgesprekken voeren met de gemeente en aanbestedingsdocumenten schrijven.
Maar dat is nog maar het begin. Want veel gemeenten hebben ook een casusregisseur aangesteld. En een procesregisseur. Die moeten de publieke dienstverleners inhoudelijk een beetje in de gaten houden. Gemeenten willen van hen weten of de doelen al zijn gehaald. En als een doel verandert – wat nogal eens gebeurt, het is het echte leven, weet je – dan moet dat ook worden besproken. En akkoord worden bevonden. Dat moet administratief worden ingeregeld. En als het dienstverleningsproduct ‘op’ is, maar de dienstverlening nog niet klaar, dan dreigt de publieke dienstverlener plotseling te moeten stoppen. En dat wil je als publieke dienstverlener niet. Dus toch maar weer gaan praten met de gemeente. Veel tijd gaat verloren. Kostbare tijd die je zou willen gebruiken voor de dienstverlening. En zo praten de publieke dienstverleners steeds minder met de inwoner die de dienstverlening nodig heeft en steeds meer met andere professionals die iets van hen willen.
De normatieve dwangbuis en het doorgeschoten public management-denken creëren samen een naargeestige werkcontext voor de mensen die de publieke diensten daadwerkelijk aan de burger verlenen. Die het vak waarvoor ze met hart en ziel hebben gekozen, niet meer kunnen beoefenen. De normatieve dwangbuis en het doorgeschoten public management-denken leiden ook tot maatschappelijk chagrijn over een overheid die niet in staat is normen waar ze zelf zo enthousiast over was, te realiseren. De politieke consequenties zien we heden ten dage in ons stemgedrag.
Het is gemakkelijk om te vertellen wat er allemaal fout gaat. Daarom: Hoe kan het anders?
Het antwoord op deze vraag ligt besloten in de inhoud van het werk van een publieke dienstverlener. Ik werk het hierna uit voor de werkconsulenten bij het werkbedrijf dat de gemeente heeft gecontracteerd om bijstandsgerechtigden weer aan het werk te krijgen. Voor andere publieke dienstverleners, zoals bijvoorbeeld jeugdhulpverleners en WMO-consulenten is een vergelijkbaar antwoord mogelijk.
Werkconsulenten beoefenen een vak: bijstandsgerechtigden naar werk begeleiden. Daar moet je voor hebben doorgeleerd. De consulenten hebben vaak sociaal werk gestudeerd op een HBO. Ervaren consulenten weten alles van wat de stap naar werk bevordert en verhindert. Ze hebben de sociale vaardigheden om een onzekere bijstandsgerechtigde die niet makkelijk aan het werk komt, in actie te laten komen, zelfvertrouwen te laten krijgen en geloofwaardig sollicitatiegesprekken te leren voeren. Ze kunnen zich goed verdiepen in de persoonlijke situatie van hun cliënt, zodat ze er bijvoorbeeld achter komen dat de thuissituatie moeizaam is en veel stress oplevert. Die stress is een belemmerende factor om een baan te vinden. De consulenten denken na over wie verder nog kan helpen om de persoonlijke situatie van de cliënt te verbeteren, zodat de kans op werk toeneemt. Ze werken daarom ook samen met anderen, bijvoorbeeld met publieke dienstverleners die expert zijn op andere terreinen. En samen komen ze verder, al is het met horten en stoten. Een prachtig vak, waar veel consulenten met hart en ziel in bezig zijn.
Hoe zou je dit werk moeten kwalificeren? Het werk van de werkconsulent is in feite gedragsbeïnvloeding. En als er iets over gedragsbeïnvloeding bekend is, dan is dat wel dat het beïnvloedingsproces tamelijk onvoorspelbaar is. Mensen, ook bijstandsgerechtigden leven hun leven, met al het onvoorspelbare dat in het leven zit. Dat weten we allemaal. Er kan morgen iets gebeuren wat je leven helemaal overhoop gooit. Ten goede en ten kwade. Daar heb je zelf nauwelijks grip op, laat staan iemand die je helpt, zoals een werkconsulent. En toch, een goede werkconsulent kan mensen wel degelijk helpen een antwoord te vinden op wat hen overkomt, wat hen mogelijk een stapje dichter bij werk brengt. Met een accent op mogelijk. Want het werk van de werkconsulent is vaak één stap vooruit en twee achteruit. Toch, dat dagelijkse werk van de werkconsulent vormt de kern van de participatiewet. Zijn/haar persoonlijke competenties en de mogelijkheden die hij/zij heeft om die competenties in te zetten, geven de doorslag.
Wat zou een gemeentelijke beleidsambtenaar of ambtelijk opdrachtgever kunnen doen om een echte bijdrage te leveren aan de uitvoering van de participatiewet? Om geen dwangbuis en geen onrealistische verwachtingen te creëren?
Wat nu als hij/zij zou besluiten dat hij/zij nog maar één taak heeft: het werkbedrijf en de werkconsulenten in staat stellen om hun werk te doen én steeds beter te doen. Met acceptatie van het onvoorspelbare en onbeheersbare karakter van dat werk. Dat hij/zij alles gaat wegkappen wat de uitvoering in de weg zit. Natuurlijk, niet alles kan weg. Het geld is niet onbeperkt. En de wethouder wil weten of de inwoners zich goed bejegend voelen door de werkconsulenten. En de gemeenteraad wil jaarlijks weten hoeveel mensen daadwerkelijk worden geholpen. En ja, de rijksoverheid komt met nieuwe wetgeving, die de gemeente moet uitvoeren.
Als deze taakopvatting – ‘ik ben er om de werkconsulent te faciliteren’, – nu eens het uitgangspunt is voor de ambtelijke opdrachtgever of beleidsmedewerker in de gemeente. Hij/zij praat intensief met de publieke dienstverleners en hun leidinggevenden: om goed te begrijpen hoe die hun werk doen. Hij/zij vraagt of ze kan helpen en waarmee. En hij/zij komt misschien ook met een suggestie: “Er komt een wetwijziging aan, zou het helpen als ik iemand vraag de wijzigingen aan jullie toe te lichten?” En met alles wat de beleidsmedewerker hoort, gaat hij/zij in gesprek met de wethouder. Welke besluiten kan het college nemen? Hoe houden we het simpel? Hoe voorkomen we dat de raad onhaalbare eisen stelt. Hoe voorkomen we dat allerlei wensen van derden de werkconsulenten in de weg zitten? Wat kan de wethouder doen om deuren bij werkgever X te openen, zodat die wat toeschietelijker wordt om een paar werkervaringsplaatsen beschikbaar te stellen? Etc.
Wat zijn de gevolgen van deze manier van werken? Ik noem er drie:
- Je wordt (ook) een soort dienstverlener
Het is net als bij het werk van de publieke dienstverleners zelf: de publieke dienstverlener is de baas over de uitvoering van zijn/haar werk en jij sluit aan naar zijn/haar behoefte. Net zoals burgers de baas zijn over hun eigen leven en de publieke dienstverlener aansluit op hun behoefte. Je gaat dus bij een wetswijziging geen nieuwe beleidsregels maken, maar vraagt de werkconsulent wat hij/zij nodig heeft om de gewijzigde wet te kunnen uitvoeren. En dat regel je. En je evalueert hoe het gegaan is en op basis daarvan formuleer je beleid waarmee je de praktijk legitimeert.En, net als de hulpverlener moet je je soms stevig opstellen. Een werkconsulent moet soms duidelijk tegen een werkzoekende zeggen dat bepaald gedrag anders moet om bij een werkgever aan het werk te kunnen. Zo moet ook een ambtelijk opdrachtgever soms aan de uitvoerende organisatie duidelijk maken dat deze beter werk moet afleveren.
- Je krijgt het minder druk
Vakbekwame werkconsulenten hoef je als beleidsmedewerker echt niet te vertellen wat ze moeten doen om mensen aan het werk te krijgen, dat vertellen ze jou wel. En door alleen iets te doen waarvan werkconsulenten de meerwaarde zien, loop je hen niet voor de voeten. En dat scheelt jou werk, erg veel werk. Wel moet je leren om op je handen te gaan zitten en vertrouwen te hebben in de uitvoering. Als je dat kunt, krijg je minder te doen. En dat zal menig ambtelijk opdrachtgever of beleidsmedewerker als muziek in de oren klinken.Soms wordt dat vertrouwen op de proef gesteld. Bijvoorbeeld als er wat mis gaat in de uitvoering. De gemeenteraad is boos: “Hoe kon dat nu gebeuren? En wat ga je doen om te voorkómen dat het niet nog eens mis gaat?” Dan vergeet je als beleidsmedewerker gemakkelijk dat het werk van de werkconsulent over het echte leven gaat. Waar soms dingen mis gaan, zonder dat er een schuldige is. En voor je het weet heb je allerhande aapjes op je schouder gekregen. De kunst is om dat niet te laten gebeuren. Organiseer bijvoorbeeld een bijeenkomst met raadsleden waarin een werkconsulent vertelt over zijn/haar werk. Mijn ervaring: veel raadsleden vinden dat geweldig en ze snappen de dilemma’s van het werk snel. En daardoor krijgen de raadsleden meer realiteitszin over wat ze wel en niet als resultaat kunnen verwachten. En de werkconsulent is blij. Hij/zij kan over zijn/haar werk vertellen en ervaart dat zijn/haar werk wordt gewaardeerd.
- Je werk krijgt meer betekenis
Ik ken veel beleidsmedewerkers Participatiewet met het hart op de goede plaats. Ze willen graag een bijdrage leveren aan een samenleving waar mensen in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien. Het mooiste is natuurlijk om die mensen zelf te helpen, maar dat is voor veel beleidsmedewerkers, en ook voor mij trouwens, echt te hoog gegrepen. ‘Next best’ lijkt mij de professionals te ondersteunen die wél de competenties hebben om mensen aan het werk te krijgen. En dat komt mooi uit de verf met de invulling van het werk van beleidsmedewerkers zoals hierboven geschetst. Het lijkt mij in ieder geval beter dan in het ongewisse te zijn over wat je eigenlijk bijdraagt.
Wat betekent deze manier van werken voor de gemeente?
Eén ding is zeker: Gemeenten hebben veel minder mensen nodig: minder projectleiders, minder inkopers en geen casusregisseurs. Mijn inschatting is dat voor een middelgrote gemeente per domein (jeugd, WMO, Participatie) één beleidsmedewerker genoeg is.
De basis van het alternatief is: denken en handelen vanuit de uitvoering. Top-down handelen is voor een deel fact-of-life, maar probeer die aanpak tot het absolute minimum te beperken. De uitvoerders gaan helpen, concreet, zodat zij hun cliënten kunnen helpen. Want daar is het allemaal om begonnen, toch?
Wat betekent deze manier van werken voor politici en burgers?
Maar wat te doen tegen die overspannen verwachtingen van ons als burgers en van onze vertegenwoordigers in de politiek? Hoe krijgen we onszelf zover dat we gaan accepteren dat er dingen fout kunnen gaan, zonder dat iemand iets fout heeft gedaan? Hoe komt er wat meer realiteitszin bij ons als burgers over wat we van de publieke dienstverlening kunnen verwachten?
Daar ligt toch echt een taak voor onze volksvertegenwoordigers. Zij kunnen ons als gewone burgers voorgaan in ‘normaliseren’, het nuanceren van het volmaaktheidsdenken en het losmaken van de normatieve dwangbuis. Zij kunnen voorgaan om te leren accepteren dat het leven onvolkomen is. Zij kunnen paal en perk gaan stellen aan het public management-denken. Zo gaan onze politici ons voor in het herstel van het onderlinge vertrouwen tussen burger en overheid. En tussen ons als burgers onderling.
Meer weten? Neem dan contact op met mij, Sijko Wierenga.